上海市国有资产监督管理委员会
一、“十二五”上海国资国企改革发展简要回顾
“十二五”期间，在市委、市政府的正确领导下，上海国资国企认真贯彻落实党的十八大和十八届历次全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持以国资改革带动国企改革为核心，以提高国有企业活力和国有经济整体竞争力为目标，以发展混合所有制经济为实现形式，以国有资本统一管理和国有企业分类监管为关键环节，以有利于企业家成长集聚的制度性建设为根本，以落实《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（简称“上海国资国企改革20条”）为抓手，全面完成上海国资国企改革发展“十二五”规划目标和任务，上海国有企业核心竞争力明显增强，国资监管效率明显提高，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显提升，为全市经济社会可持续发展做出了积极贡献。
（一）国有经济质量效益显著提升。到“十二五”末，本市地方国有及国有控股企业资产总额超过15.9万亿元，国有权益2.2万亿元，累计实现营业收入12.7万亿元、利润总额1.17万亿元，分别比“十一五”增长99%、91%、111%、115%。“十二五”期间，地方国有企业创造的生产总值、新增固定资产投资、缴纳税金持续保持在全市总量的1/5左右。据国务院国资委统计，“十二五”期间，市国资委系统企业资产总额、营业收入、利润总额等主要经济指标持续保持全国第一，约占全国地方省市和计划单列市国资委系统企业总量的1/10、1/8和1/5。
（二）国资布局结构进一步优化。市国资委系统企业累计投资1.1万亿元，72%投向战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施与民生保障等4大领域，整体集中度达到70%。一、二、三次产业经营性国资布局1:22:77，第三产业成为国有经济发展重点。前20家企业集团资产规模占出资企业总量约90%，11家企业资产总额超千亿元，7家企业年营业收入超千亿元，6家企业年利润超50亿元。全系统境外企业近400家，其中境外上市公司10家，境外资产总额超过3000亿元，年均增长52.3%。
（三）国有企业改革取得新进展。上汽集团、上海建工、上海交运、绿地集团、上海城建、现代设计等实现整体上市。完成上海建工、东浩兰生集团、光明食品集团、地产集团、上海仪电、上港集团与相关企业联合重组，市国资委系统企业从56家调整为43家。上海城投、上海仪电、久事公司完成公司制改革。上港集团、上汽集团、上海建工、光明乳业、华虹计通等实施股权激励。证券市场融资或注资4066亿元、产权市场产（股）权交易（转让）910亿元，分别比“十一五”增长45.2%、123.7%。
（四）国有企业创新发展迈出新步伐。出台鼓励和支持本市国有企业科技创新的若干措施，形成激发企业创新活力和动力的考核、激励、评价制度和机制。累计安排国资收益共46.5亿元支持集成电路产业投资基金、中航电等国家战略级项目，以及新能源汽车、12英寸集成电路等95个本市创新项目。30家企业共278.41亿元的研发费用等在经营业绩考核中视同利润。系统企业研发经费支出总额超过1100亿元，申请专利21400项，获得省部级以上奖励的科技项目750个，新产品销售收入超过23000亿元。形成以6家中央研究院，50个国家级和186个市级的实验室、工程（技术）研究中心和企业技术中心，19家博士后科研流动站，290家高新技术企业以及23个产业技术创新战略联盟为核心的企业技术创新工作体系。上汽集团、绿地集团、浦发银行、中国太保进入《财富》杂志世界500强。上港集团、申通集团、绿地集团、机场集团排名全球行业前三。上海电气、光明食品集团等15家企业进入中国企业500强。
（五）国资管理体制机制不断完善。市属经营性国资监管实现全覆盖，市建设委、市侨办、市质监局和市体育局直属企业完成政企分开。推动国际集团、国盛集团转型国资流动平台，形成“国资委负责资本监管、平台公司负责资本运作、企业集团负责生产经营”管理格局。制发“管好资本，服务企业履职清单”，事中事后监管清单，以及市国资委权力清单、责任清单，废止近50件文件，取消下放60余项出资人审批事项。50%以上区县出台深化本区国资国企改革指导意见。完善公司治理结构，推进以外部董事占多数的董事会建设、优化“外派内设、以外为主”的监事会架构。坚持“双向进入、交叉任职”的领导体制，90%的市管企业及50%的二级重点骨干企业党委书记兼任董事长。市管企业法定代表人任期制契约化管理实现全覆盖。
（六）经济社会效益实现联动发展。地方国有企业累计缴纳税金7500亿元，比“十一五”增长72%。系统企业上缴国资收益257.33亿元，比“十一五”增长268%。参与对口援助、农村综合帮扶以及国家级大型展览、国际国内重大赛事。90%以上正常生产经营的企业实行职工工资集体协商，在岗职工收入年均增幅11.85%。承担本市90%的天然气液化气供应、80%以上的保障房建设及旧区改造、75%以上的自来水供应和污水处理、50%以上的地面公共交通。在临港产业园区、国际旅游度假区、虹桥商务区、世博园区、洋山港区以及上海自贸区等开发建设和制度创新中发挥骨干作用。
“十二五”期间，上海国资国企改革发展取得了重大进展，但仍存在一些亟待破解的体制机制矛盾和问题。部分企业尚未真正确立市场主体地位，市场经营机制有待进一步完善；部分企业研发投入产出效应不够明显，成果转化能力有待进一步增强；部分企业治理结构与现代企业制度要求仍有差距，制衡与效率关系有待进一步理顺；部分企业活力动力未充分激发，激励约束机制有待进一步加强；国资监管内容方式仍在探索，监管效率水平有待进一步提升。
二、“十三五”上海国资国企改革发展环境分析
“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，也是全面贯彻中央“四个全面”战略布局，建设“四个中心”和具有全球影响力科技创新中心，以及社会主义现代化国际大都市取得决定性成果的五年，更是全面完成新一轮上海国资国企改革发展目标任务的五年。上海国资国企面临的机遇与挑战并存，要以更强烈的责任感、使命感和紧迫感，围绕“做强做优做大国有企业，增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”目标，坚持改革转制与创新转型“双轮驱动”，以开放倒逼改革，以改革激发创新，以创新推动发展。“十三五”期间，上海国资国企面临的机遇与挑战：
一是经济结构新旧动能转化带来转型机遇，但同时又面临持续保持经济平稳增长的挑战。全球进入创新密集和产业变革时代，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。经济进入快速、重大结构调整期后，产业结构、区域结构和投资消费结构调整已成为经济转型升级的着力点，为倒逼国有企业改革和创新发展提供了动力，但宏观经济下行带来的需求不足、产能过剩、价格下滑对国有企业持续实现有质量、有效益的增长带来了新挑战。
二是中央加快国有企业改革要求带来改革机遇，但同时又面临正确处理改革发展稳定关系充分释放改革红利的挑战。党中央、国务院高度重视国有企业改革发展，出台深化国有企业改革的指导意见及相关配套措施，为上海深化国资国企改革提供新的动力。改革红利带动的强弱取决于体制机制创新进程，上海国资国企必须按照中央要求，结合上海实际，处理好全面与重点、增量与存量、效率与公平等关系，对准确把握改革推进的重点、路径和方式带来了新挑战。
三是实施“一带一路”国家战略带来开放机遇，但同时又面临完善国资境外资产监管防范跨国投资经营风险的挑战。“一带一路”沿线新兴经济体资源丰沛、市场巨大，一些国家放宽重点领域投资限制，为国有企业参与全球资源配置带来机遇。上海需要一批具有世界眼光和国际竞争力的本土跨国企业，但开放的市场环境对培养储备国际化人才，熟练运用国际规则，完善境外资产监管，防范地缘政治系统性风险带来了新挑战。
四是建设全球影响力的科创中心带来发展机遇，但同时又面临持续增强创新动力、活力和能力的挑战。更好地服务国家战略，为城市经济社会发展做出更大贡献，需要载体路径，上海国资国企应该成为科技创新中心建设的主力军，但对国有企业加快对标国际先进水平，对接国家产业发展战略，对准科技创新关键领域，激发创新主体动力活力，提高科技创新能力和创新资源整合能力，实现协同创新、自主创新和全方位创新带来了新挑战。
五是新一轮技术革命和产业变革带来战略机遇，但同时又面临加快提质增效实现转型升级的挑战。信息技术、新能源技术等交叉融合引发的新一轮科技革命和产业变革，对在高端装备、新能源汽车、新一代信息技术等领域具有基础条件和比较优势的上海国资国企，进一步扩大领先优势，加快新产业、新技术、新业态、新模式“四新”经济发展，强化在战略性新兴产业和先进制造业的先发效应带来了新挑战。
六是坚定不移做强做优做大国企带来历史机遇，但同时又面临优化监管方式提高监管效率的挑战。在推进上海经济社会发展中，上海国资国企要进一步发挥主力军、主阵地作用，通过全面深化改革，不断增强活力提高效率，对国资监管部门正确处理增强国有企业活力、促进要素流动和强化监管、防范国资流失的关系，加快体制机制和制度创新，建立完善以管资本为主的国资监管体制机制，增强国资监管的针对性、系统性和有效性带来了新挑战。
三、“十三五”上海国资国企改革发展指导思想和主要目标
（一）指导思想
深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，按照“四个全面”战略布局和国有企业改革“三个有利于”标准，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧紧围绕上海“四个中心”和科技创新中心建设，切实落实中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》，以坚持社会主义市场经济发展方向为根本，以改革转制与创新转型“双轮驱动”为主线，以提高国有企业活力和国有经济整体竞争力为目标，努力在优化国资布局、盘活国资存量上要有新突破，在坚持以公众公司为导向、发展混合所有制经济上要有新突破，在发挥国有企业主力军作用、建立有效激励约束机制和增强国有企业创新能力上要有新突破，在以管资本为主、创新国资监管体制机制上要有新突破，在加强和改进党的领导、完善现代企业制度建设上要有新突破，进一步做强做优做大国有企业，切实增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，为推动上海经济社会发展，加快建设社会主义现代化国际大都市作出新的更大的贡献。
（二）主要目标
到2020年，国资国企改革创新重要领域和关键环节取得突破，国企竞争实力更加突出、国资布局结构更趋合理、国资监管体制更为完善、国有经济整体更快发展，全面实现“上海国资国企改革20条”目标任务。
——分类推进国有企业改革发展。全面完成市管国有企业公司制改革。基本实现竞争类产业集团和具备条件的转制科研院所实现整体上市或核心业务资产上市。功能类和公共服务类企业中符合条件的竞争性业务实现上市发展。形成一批全球布局、跨国经营，具有国际竞争力和品牌影响力的跨国集团，一批专业化水平高、服务能力强的功能类和公共服务类企业，一批推动城市经济社会发展的新兴产业集团。
——盘活存量优化国资布局结构。通过国资流动平台，盘活存量、吸纳增量。通过“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批”，进一步优化国资布局和结构，力争85%以上国资集中在战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施与民生保障等领域；预计新增投资1.5万亿元，9成以上集中在上述四大领域。市国资委系统95%的国资集中到前20个行业、前20大企业集团。
——鼓励支持国有企业科技创新。实现“四个一”目标，支持100家在国家产业发展关键领域，掌握核心关键技术的创新企业；建成200项体现国际先进水平，具有自主知识产权的工程和项目；集聚300位站在行业科技前沿、具有国际视野和创新能力的领军人才和优秀科技人才；建立一套激发企业创新活力和动力的考核、激励、评价制度和机制。
——完善公司法人治理结构。完善“双向进入、交叉任职”的企业领导人员管理体制，健全协调运转、有效制衡的决策、执行、监督和保障机制，竞争类企业建立规范的法人治理结构，功能类和公共服务类企业治理结构不断优化。企业领导人员任期制契约化管理常态化。建立市场化选聘管理的经理人制度。形成一支具有忠诚意识、世界眼光、战略思维、创新精神和优秀品行的企业家队伍。
——创新国资管理体制机制。准确把握依法履行出资人职责的定位，实现以管企业为主向管资本为主转变，全面实行章程管理、契约管理、清单管理和协同管理，优化完善国资分类监管。加强并形成企业内部监督、出资人监督、审计纪检巡视监督和社会监督协同机制，建立重大决策失误失职、渎职责任追究问责机制。
——发挥国有企业履行社会责任表率作用。完善国有企业履行社会责任的工作体系和报告制度，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，发展低碳、绿色经济，实施安全、清洁生产，率先完成节能减排任务。建立完善体现行业特点、岗位贡献和能增能减的内部薪酬分配体系和职工工资合理增长机制，切实维护职工合法权益。
四、“十三五”期间上海国资国企改革发展主要任务和措施
坚持以国资管理创新带动国企改革发展，完善国资流动平台功能，加快国有企业集团整体上市与核心业务资产上市，深化开放性市场化联合重组，发展混合所有制经济，提高国有企业活力和国有经济整体竞争力。
（一）坚持以公众公司为导向，发展混合所有制经济
以促进国有企业转换经营机制、放大国有资本功能、提高国有资本配置和运行效率为目标，加快国有企业公司制股份制改革，稳妥推动国有企业发展混合所有制经济，健全股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。充分利用国内外多层次资本市场，推动竞争类类产业集团实现整体上市，积极有序解决整体上市后企业集团存续公司问题；推动功能类和公共服务类企业符合条件的竞争性业务上市发展。公共服务类企业加快探索运用政府与社会资本合作（PPP）机制，实现市场化经营、专业化管理。进一步发挥国有控股上市公司资源整合优势，支持企业集团控股股东根据公司发展战略引入市场投资者，优化上市公司股权结构和公司治理结构，提升资产质量和市场价值。
坚持依法依规、公开透明，落实国有企业混合所有制改革的提醒把关机制，把好“科学决策、审计评估、市场交易”三道关。尊重维护职工知情权、表达权和监督权，平等保障相关利益主体合法权益。建立健全第三方评估和监督机制，防止内部人控制和国有资产流失。坚持试点先行、优选对象、严格规范，在整体上市企业、转制科研院所和高新技术企业等混合所有制企业试点员工持股，探索建立资本所有者和劳动者利益共同体。
（二）深化开放性市场化重组，优化调整国资布局结构
适应发展更高层次的开放型经济要求，坚持市场导向，着眼增强国有经济整体功能和效率，充分发挥本市制度创新和功能集聚优势，支持具有基础和比较优势的企业全面参与全球经济合作和竞争，主动融入“一带一路”战略布局，提高企业跨国经营能力、风险防范能力、国际市场与国内市场联动能力，带动相关企业积极参与国际产能和装备制造合作，构建开放型经济新体制。鼓励企业以资本为纽带，通过收购核心技术、优质资源、通路渠道，引入高端人才，形成一批具有资源整合能力和国际竞争力、品牌影响力，跨国指数领先全国同行业的本土跨国企业。加强与长江三角洲、长江经济带以及国内重点区域合作，实现优势互补、共赢发展。
根据国家产业政策和本市经济结构调整总体要求，以市场为导向、以企业为主体，建立国有资本布局重点目录。“十三五”期间，战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施与民生保障等领域的国资集中度提高15个百分点。以新能源汽车、燃气轮机、新一代信息技术为重点，加快培育战略性新兴产业。支持互联网与传统产业深度融合，以智能制造、高端制造、绿色制造为重点，推进制造业企业创新发展；加速应用物联网、大数据、云计算等技术，促进服务业企业模式创新和业态升级。以建立特许经营和政府购买服务机制为重点，推动基础设施和民生保障领域企业持续发展。
（三）完善国资流动平台功能，促进国有资本有序流动
以服务城市经济战略、带动重要产业发展、保障社会民生为重点，以提升国有资本运营效率和回报为目标，进一步健全完善国资流动平台公开透明、依法规范的运作机制，丰富放大国资流动平台功能，加大存量资产盘活力度，形成资源、资产、资本、资金的良性循环机制，为保障服务民生、加快基础设施建设和培育发展战略性新兴产业提供有力支撑，实现改革发展成果全民共享。
充分发挥证券市场、产权市场、债券市场等多层次资本市场作用，组合运用协议转让、大宗交易、可交换债等手段加快股权运作、直接融资、资产注入，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批企业，促进国有资本合理流动。进一步深化产权市场改革，提升服务功能，完善交易品种、交易方式。加大对壳体企业、长期亏损企业和低效无效资产处置力度，推进解决主业资产整合、辅业剥离和历史遗留问题。以资本为纽带，聚焦产业链、价值链和创新链进行纵向整合与横向联动，重塑有效的企业资产配置结构和运营架构，提升资源整合效率。加大对关系本市经济社会持续发展的重要行业和关键领域的投入，开展投融资、产业整合，促进企业技术创新、管理提升、商业模式转变，培育企业核心竞争力。
（四）以管资本为主加强监管，优化国资管理体制机制
推进国资监管机构自身改革。准确把握依法履行出资人职责的定位，实现以管企业为主向管资本为主转变，坚决调整、精简、优化国资监管事项，清理国资监管规章规范性文件。科学界定国有资产出资人监管的边界，进一步落实管好资本服务企业的履职清单、事中事后监管清单和市国资委权力责任清单。将依法由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。管好资本布局，重点加大对具有发展潜力、体现国资功能领域的投入。规范资本运作，重点聚焦股权注入、运作管理、投资配置、收益优化管理。提高资本回报，重点建立匹配产业发展周期的企业利润分配制度，规范利润分配方案制定、表决和红利上交程序。维护资本安全，重点完善企业内控制度加强风险管理，健全“经济运行监测、风险预警跟踪、科学评估评价、事中事后监管”体系，防范经营风险。
发挥国资监管机构专业化监管优势，深化市属经营性国资集中统一监管。建立健全覆盖全部国有企业、分级管理的经营性国有资本预算制度，提高国有资本收益上缴比例。优化完善国资监管数据平台，实现信息互通和在线协同。完善以总法律顾问为核心的企业法律顾问制度，推进企业依法经营、合规管理。国有企业发布社会责任报告。进一步整合监督资源，增强监督合力，构建出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督工作会商机制。健全国有企业重大决策失误失职、渎职责任追究倒查和责任追究机制。
（五）鼓励企业加快科技创新，推动国有经济提质增效
深入实施创新驱动发展战略，发挥科技创新在全面创新中的引领作用。尊重企业家创新创业精神，国有企业切实承担起科技创新的主力军责任，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。按照市委、市政府对国有企业科技创新“四个一”目标，支持一批在国家产业发展关键领域，掌握核心关键技术的自主创新企业；形成一批体现国际先进水平，具有自主知识产权的工程和项目；集聚一批站在行业科技前沿、具有国际视野和创新能力的领军人才和优秀科技人才；建立一套激发企业创新活力和动力的考核、激励、评价制度和机制。落实鼓励和支持国有企业科技创新的九项措施，健全以创新为导向的考核评价体系，竞争类企业实施以创新体系建设和重点项目为主的创新转型专项评价，与领导人员综合考核和任期激励挂钩；完善企业为主的科技创新投入机制，国有技术类无形资产可实施协议转让，促进技术创新成果转化；支持企业探索建立科技成果、知识产权归属和利益分享机制；完善鼓励创新的容错机制，对符合容错条件的重大创新工程和项目不作负面评价。聚焦国家和本市重大创新项目工程，优化创新资源配置，大中型工业企业研发经费支出占主营业务收入比例达到2.5%，形成“8523”技术创新工作体系：8家中央研究院；55个国家级和200个市级的实验室、工程（技术）研究中心、企业技术中心；350家高新技术企业及一批院士（大师）工作室、博士后工作站。
坚持“速度稳健、结构优化、风险可控”原则，采取积极有效措施，确保实现“两个不低于、一个不高于”目标，即利润增长不低于营业收入增长，主业利润增长不低于利润增长，成本费用增长不高于营业收入增长。注重经营绩效，打好提质增效攻坚战，支持重点行业优化产能拓展市场、重点工程落地开工达纲达产、重点企业开源节流降本增效。注重质量提升，优化工作流程、创新考核机制，加快资产运转效率。注重风险管控，合理确定融资规模结构，完善风险防范与化解措施，确保企业经济运行安全稳健。认真落实节能减排责任，加快节能减排技术创新和推广应用，提高资源综合利用效率，提高环境保护水平。深化安全生产责任体系建设，健全完善安全生产“一票否决”机制，强化安全生产科技支撑，探索特大型城市工业控制系统安全管理模式，推动建立一批安全文化示范企业。
（六）加强和改进党的领导，完善现代企业制度建设
切实加强党对国有企业的领导，强化基层党组织整体功能，创新企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。完善“双向进入、交叉任职”的企业领导体制，强化党组织在企业领导人员选拔任用、培养教育、监督管理中的责任。坚持党管干部与党管人才有机统一，以强化忠诚意识、拓展世界眼光、提高战略思维、增强创新精神、锻造优秀品行为重点，加强企业家队伍建设。深入实施人才优先发展战略，完善国有企业集聚人才的体制机制，推行关键岗位和重大项目负责人公开招聘制度，促进高层次人才合理有序流动，形成具有国际竞争力的人才制度优势。坚持从严治党、思想建党、制度治党，推进党建工作与改革发展同步谋划、同步部署、同步考核，党的组织及工作机构同步设置，实现体制对接、机制对接、制度对接和工作对接。严格落实党建和党风廉政建设责任制，切实履行党委的主体责任、纪委的监督责任、党委书记第一责任人的责任和领导班子成员的“一岗双责”。加强党性教育、法治教育、警示教育、纪律教育，严格遵守中央八项规定，形成作风建设新常态。完善“制度+科技”风险防控机制，严格执纪问责把关，强化对权力运行的制约和监督。
坚持加强党的领导和完善公司治理相统一，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，切实发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用和党组织的政治核心作用。深化董事会建设，坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权相结合，落实董事会依法行使重大决策、选人用人、业绩考核、薪酬分配等权利。强化对董事的考核评价管理，建立重大决策失误依法追究责任机制。在竞争类企业，特别是整体上市公司等建立市场化选聘和管理经营者制度，畅通经营管理者与经理人身份转换通道。完善“外派内设、以外为主”监事会组织结构，发挥外派专职监事作用，强化监事会对企业的当期和事中监督，建立可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度和责任倒查机制。进一步深化企业领导人员薪酬制度改革，探索促进企业创新转型和做强做优做大的激励约束机制，鼓励高新技术企业技术团队实施股权激励，在条件成熟的混合所有制企业试点员工持股。建立健全能体现行业特点、岗位贡献和能增能减的内部薪酬分配体系，职业经理人、市场化选聘和管理经理人员实行差异化薪酬管理。建立完善与劳动力市场基本适应、与企业经济效益增长和劳动生产率提高相协调的工资合理增长机制，切实关注低收入群体的收入增长。
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